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——在全省林业行政执法人员培训班上的讲话 郑怀玉

加强行政执法队伍建设 全面提升林业行政执法能力和水平

2017-08-30

这次全省林业行政执法人员培训的主要目的是,加强全省林业行政执法队伍建设,提升林业行政执法人员的执法能力和水平。借此机会,我向在座的各位,并通过你们向在全省林业行政执法和法制战线上默默无闻工作的同志们表示衷心感谢,并致以崇高敬意。今天,省政府法制办和省高级人民法院的同志将从法治政府建设、行政执法和行政诉讼等方面为我们进行详细的讲解,请大家认真学习。借此机会,我讲两点意见,供同志们参考。

一、我省林业法治建设的主要成效和存在的主要问题

近年来,全省各级林业部门认真贯彻落实党中央依法治国方略,大力加强林业法治建设,完善林业各项立法,深入推进行政执法责任制,规范行政执法检查,明确和统一规范行政权力清单、责任清单,认真梳理行政权力流程,依法治林工作逐步走上规范化、制度化和法治化轨道。一是林业立法进程加快,先后出台了16部地方性法规、4部政府规章和2部法规性文件,地方林业法规体系日趋完善。二是林业行政执法不断加强。资源林政管理、野生动植物保护、湿地管护、森林病虫害防治、林木种苗管理、森林防火、退耕还林等方面的行政执法内容得到强化,全省每年查处林业行政案件达1万多起。三是各级林业法制机构不断完善,执法队伍建设不断加强。目前大庆、黑河、绥化、鸡西等市林业局设立了林业法制机构,确定了专门编制人员,一些县(市、区)也相应成立了法制机构,有的确定了专人。全省各级林业部门做到了执法队伍正规化、执法主体合法化、执法程序法定化、处罚文书规范化、执法检查程序化。全省8000多名林业行政执法人员全部持证上岗。四是深入开展法治宣传教育,林业普法工作成果显著。通过举办领导干部、执法人员培训教育、年度普法考试及成绩登记入证工作和利用节日进行林业法治宣传教育等多种形式,增强了林业干部和职工的遵法、守法意识。我省林业普法工作多次受到国家和省的表彰奖励,2016年我厅被中宣部、司法部授予2011—2015年全国法治宣传教育先进单位。

全省依法治林工作虽然取得了重大进展,成效也非常明显,但是与法治建设的要求,还存在一定差距。一是林业法规亟需修改完善。由于我省一些林业立法较早,与当前林业工作不相适应,还需要根据实际情况进行修订,还有些配套的规章和制度尚未出台,立法的任务还相当重。二是依法治林意识不强。一些领导干部“重人治,轻法治”,忽视法律的规范、引导和保障功能,也有的片面理解依法治林就是审批和处罚,这不利于发挥生产者和经营者的积极性,给森林资源管理、保护和发展带来了负面影响。三是林业执法缺乏完善的执法体制和有效的监督机制。执法体制不顺,多头执法,力量分散,没有形成统一的、权威的综合执法队伍。有些地方内部监督和层级监督工作抓的不实,效果不明显,林业行政执法监督体制尚没有建立起来。四是部分执法人员执法水平不高。一些执法人员疏于学法,不懂用法,素质不高,面对违法行为束手无策,有些甚至滥用职权、违法执法。五是林业行政执法程序不规范。一些地方林业行政主管部门的领导和执法机构违反程序执法。有些市、县作出林业行政处罚决定,未按规定先由林业行政主管部门法制机构审核;有些林业行政主管部门的执法机构擅自以自己的名义作出行政处罚决定;有些重大案件未按规定由本单位领导班子集体讨论决定;有些案件定性不准,适用法律法规不当;有些地方不按规定使用国家统一规定的法律文书;有的案件执法人员滥用自由裁量权等等。六是林业普法力度不够。有的地方对林业普法工作不重视,应付了事。一些林业干部职工和林业生产经营者对林业法律、法规了解不多,法律知识严重欠缺,法律意识不强。七是林业法制工作机构不健全。一些地方林业法制工作机构不健全,没有单独的法制机构、人员少、素质不高,林业法制队伍建设与当前全面推进依法治林的形势发展要求不相适应。以上这些问题,必须引起我们各级林业部门高度重视,要对号入座,在今后的工作中切实采取措施认真加以解决。

二、下一步全省林业法治工作的重点和要求
全省各级林业部门要认真落实法治政府建设实施纲要的总要求,加快建立更加完备的林业地方法规规章体系,完善林业执法和监督体制机制,加大林业普法工作力度,全面提升依法治林水平和依法行政能力,为生态文明建设和林业现代化建设提供有力保障。

一是加强立法工作,建立更加完备的地方林业法规规章体系。根据新修订出台的《种子法》、《野生动物保护法》等法律,抓紧修订《黑龙江省林木种子管理条例》、《黑龙江省野生动物保护条例》等地方性法规,及时根据上位法的立改废情况,对我省相关立法进行修改完善。同时,我们还要积极配合国家做好《森林法》、《湿地保护条例》等法律法规的修改和制定工作。

二是完善机制,规范执法体系建设,进一步加大林业行政执法力度。就目前情况看,法律法规赋予林业行政主管部门的行政执法工作分散在多个职能机构中,没有体现统一性、权威性。根据国家和省的要求,我们要稳步推进林业综合行政执法改革试点工作,努力实现执法由多头分散向综合集中拓展。推行林业综合行政执法改革,这是大势所趋,势在必行,必须引起我们足够的重视。通过这项改革,进一步整合林业行政执法机构,明确执法职责,规范执法程序,落实执法责任,健全执法保障,为逐步推进林业综合行政执法改革奠定基础。要进一步落实好林业行政执法主体资格管理和执法人员资格制度,定期清理、确认并向社会公告。严格按照法定程序实施林业行政处罚,依法执行林业行政处罚的管辖、决定、送达、执行和案件统计、执法文书管理、处罚自由裁量权基准等各项制度。建立林业违法案件举报制度,对人民群众的举报线索要认真调查核实。坚持适时开展集中专项打击行动,建立重大林业行政案件的逐级上报制度,对严重破坏森林和野生动植物资源的大案要案进行重点督查督办,以强有力的林业行政执法,保障林业法律法规的正确实施。

三是明确责任,健全执法监督体系,保障林业法律法规的贯彻实施。执法监督是依法治林的保障,是确保全面、严肃、公正执法的重要手段。按照《黑龙江省行政执法与监督条例》等有关规定,省厅将进一步加大行政执法责任制的执行力度,认真解决违法执法的问题。重点是完善林业行政案件审核制度,健全林业行政执法案卷评查制度,推行林业行政执法评议考核制和执法过错责任追究制,强化执法监督机制。各地要按照省厅要求,进一步完善林业行政执法责任制工作,完善制订内部管理规定和制度,严格界定林业行政执法机构和人员的行政执法权限、执法内容、执法方式,明确执法责任,实行受理申诉控告制度和错案追究制度,在林业行政主管部门及其执法机构内部加强监督,以达到自我约束、自我制约的目的,切实加强对行政执法行为的监督,及时纠正执法上的偏差。

各市(地)林业部门也要按照《行政处罚法》、《行政复议法》《行政复议法实施条例》和《林业行政执法监督办法》的规定,建立和完善层级监督制度。加强对所属县(市、区)林业部门的指导和监督,充分发挥层级监督职能作用,及时纠正行政执法过程中的违规行为,保证林业法律法规的正确实施。

四是高度重视,切实加强林业行政复议和行政应诉工作。行政复议是政府进行层级监督和自我纠错的法律制度,是行政救济的主要手段。各级林业行政主管部门要按照《行政复议法》及其实施条例的规定,认真履行复议职能,切实提高复议质量。对符合法律规定的林业行政复议申请,林业行政主管部门必须依法受理,审理复议案件要重证据、重程序,依法公正地做出裁决。对违法的林业行政行为要坚决予以撤销,对不当的林业行政行为要依法予以变更。同时,要落实好备案审查制度。全省各级林业部门要引导、支持公民、法人和其他组织理性表达诉求、依法维护合法权益,采取切实有效措施,努力把行政争议化解在基层,化解在初发阶段,化解在行政程序中。要积极支持人民法院依法受理行政案件,依法及时收取人民法院送达的各类诉讼文书,杜绝无理由拒收。认真落实行政机关负责人出庭应诉制度,各级林业部门负责人要依法参加行政诉讼,直接倾听公民、法人和其他组织呼声,及时发现和纠正行政执法中存在的问题,维护法律尊严与权威,提高政府公信力。各级林业部门的法制机构要根据案件具体情况,提出本单位行政机关负责人出庭应诉的建议,报本单位主要负责人或者分管法制工作的负责人决定。本单位负责人如确因特殊事由无法出庭的,应当向人民法院书面说明理由,并委托行政机关相应的工作人员出庭应诉,不得仅委托律师出庭应诉。对涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件,被诉林业部门负责人应当出庭应诉。

五是积极创新,完善普法体系建设,努力提高林业普法宣传的实效。要采取有力措施,尽快建立起内外结合、上下互动、运作有序的林业普法宣传体系,充分发挥各方面的优势和积极性,创新形式,努力实现由内向型普法向外向型普法的拓展。依法治林能力的高低,关键取决于领导干部和执法人员的法律知识及运用能力,要把林业部门领导干部带头学法作为一项制度,将法律知识纳入各级林业领导干部竞争上岗考核内容和任职培训内容,把普法考试成绩作为执法人员考核、定级、晋升和确认林业行政执法人员任职资格的重要依据。

同时,林业普法工作要面向基层、面向群众,通过开展群众喜闻乐见的形式,“送法上门”、“送法入户”,多渠道、多形式、全方位加强林业法律法规的宣传普及。引导广大群众自觉学习运用林业法律,拓宽群众知法、用法的渠道,在全社会形成爱林、护林、育林的良好风尚。省林业厅将建立林业普法讲师团,深入各地进行普法,希望各地积极申请,组织好本地学法、培训工作。

六是高度重视,建立健全法制机构,充分发挥其在林业法治建设中的作用。林业法治工作任务艰巨,责任重大,没有法制机构和专业的法制人员难以适应法治建设的需要。目前还没有专门法制工作机构的要积极与当地政府和相关部门沟通、协调,争取尽快设立。已经设立法制机构的单位,在人员配备和办公设施上要符合执法监督的要求,至少要有2名法制工作人员负责具体工作,并将法制工作经费专项列入本级财政预算,切实保障林业法制机构开展工作所必需的经费。有关国家级自然保护区和其他有执法任务的单位也要积极争取设立专门的法制机构,以满足内部执法监督的需要。

各单位在全面推进依法治林中要充分发挥法制工作机构的立法、普法、执法监督作用,同时还要发挥其在制定规范性文件、重大行政决策、行政复议和行政诉讼中的参谋助手和协调作用。各级林业行政主管部门的领导在重大行政决策和行政处罚案件办理过程中,要特别重视法制机构的意见,发挥其参谋助手作用,为依法治林把好法律关。

七是加强领导,坚持依法行政,全面推进法治政府建设。要按照《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》和省有关要求,切实加强组织领导。各单位主要负责人作为本单位推进法治政府建设的第一责任人,要把林业法治工作作为整个林业工作中的一项重要任务,列入重要议事日程,一级抓一级,层层抓落实。要研究制定贯彻落实的具体办法和配套措施,确定不同阶段的工作重点,有计划、分步骤地将纲要的各项规定落到实处。

要建立健全规范性文件审查和层级监督备案制度。各级林业行政主管部门要认真执行省政府和国家林业局有关规范性文件备案审查的规定。严格按照《黑龙江省规范性文件管理办法》的要求,履行规范性文件法制机构审核、本单位领导集体讨论决定、办公机构依法备案等各项制度,使林业规范性文件内容符合有关法律法规和规章的规定,预防和制止法律依据不足、甚至与法律法规或上级规范性文件相抵触的文件出台。上级林业行政主管部门要切实履行对下级林业行政主管部门层级监督职能,形成定期清理规范性文件的工作制度,以维护法制统一、确保政令畅通。

同志们,林业法治建设任重道远,责任重大。让我们紧密团结在以习近平同志为总书记的党中央周围,深入学习领会习近平总书记系列重要讲话精神,认真贯彻落实“四个全面”战略布局,紧紧围绕建设生态文明和现代林业的总体目标,求真务实、与时俱进、开拓创新,全面推进依法治林工作,为实现全省林业大发展作出新的更大的贡献!